Sette anni dalla 240

Autore di Maria Panetta

Era esattamente il 30 dicembre 2010 quando veniva promulgata la tanto discussa Legge 240/2010 o “Legge Gelmini”, che ha modificato profondamente gli assetti del Sistema universitario nazionale.

A quella Legge sono seguiti, negli anni, una cospicua serie di decreti attuativi, che hanno precisato ed esplicitato, nel dettaglio e nella prassi, alcuni principi delineati nel testo di legge, ma essa stessa conteneva in nuce tutte le premesse che avrebbero portato al cambiamento paventato da molti alla prima lettura della norma.

Dopo sette anni, se non fare un bilancio, appare lecito almeno provare a delineare in quali aspetti salienti ha inciso la Legge Gelmini e tentare di descrivere, a grandi linee, qual è la situazione attuale del Sistema universitario nazionale.

In primo luogo, non si può non rilevare che la legge ha condizionato fortemente gli statuti degli atenei, ridimensionandone fortemente l’autonomia1 per vari aspetti; se ciò ha, da un lato, determinato una maggiore uniformità, a livello nazionale, per quanto riguarda le scelte relative agli organi di governo e ai loro membri, ad esempio, dall’altro ha fatto sì che le università approfittassero il più possibile dei margini di discrezionalità loro concessi per autodeterminarsi soprattutto nei loro differenti assetti organizzativi. L’analisi dei dati permette, oggi, di affermare che tali differenze sono state determinate in larga parte dalle dimensioni degli atenei, come forse era prevedibile, e solo marginalmente dai differenti contesti territoriali nei quali essi sono immersi.

La figura del Rettore è uscita potenziata dalla norma, nei ruoli di indirizzo strategico e promozione delle attività scientifiche e didattiche; il Consiglio di Amministrazione, con l’ingresso di membri esterni alla Comunità accademica, ha assunto rilevanti funzioni deliberanti; il Senato Accademico è rimasto l’organo rappresentativo della Comunità scientifica, formulando pareri obbligatori su bilancio, didattica, ricerca, servizi agli studenti, attivazione e soppressione di sedi e di corsi.

La Legge ha dato, poi, maggior rilievo ai dipartimenti, veri nuclei dell’attività didattica e di ricerca, rispetto alle facoltà, che finiscono per essere delle strutture di raccordo. I dipartimenti sono, inoltre, fortemente diminuiti quanto a numero e si presentano oggi molto più eterogenei rispetto al passato (specie negli atenei di piccole dimensioni), a causa della contestuale riorganizzazione della didattica; sono, comunque, in maggior numero rispetto alle facoltà, il che ha prodotto un inevitabile aumento delle unità organizzative responsabili della didattica.

Nonostante le restrizioni, le università continuano ad avere partecipazioni in associazioni, fondazioni e soprattutto consorzi e società di capitali (i cui utili devono essere ovviamente reinvestiti per finalità di carattere scientifico). Sollecitati dal legislatore, gli atenei hanno cercato di razionalizzare le proprie partecipazioni, alla ricerca di economie di spesa: oggi la quota maggiore delle dismissioni si concentra nelle società di capitali, specie consortili, e tuttora numerose sono le università che intendono uscire dagli spin off.

La Legge Gelmini ha sancito anche l’introduzione del bilancio unico e il passaggio alla contabilità economico-patrimoniale, i quali hanno comportato alcune difficoltà di adeguamento per vari atenei, perlomeno all’inizio. Le entrate delle università, com’è noto, si possono suddividere in: proprie, contributive (in aumento, negli ultimi anni, ma ridimensionate nel 2017 grazie alla no tax area per gli studenti meritevoli con indicatore ISEE al di sotto dei 13.000 euro), da trasferimenti, da alienazione di beni patrimoniali e partite finanziarie, da accensione di prestiti. Significativa è stata, in particolare, la flessione dei trasferimenti correnti dallo Stato, nel cui ambito rientra anche il Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO), che ha risentito dei tagli di spesa determinati dalle manovre di finanza pubblica e che è stato indirizzato – con un progressivo incremento del potere di coordinamento e impulso, esercitato a livello centrale, su un sistema che prima era caratterizzato da un’ampia autonomia – verso obiettivi specifici quali il piano straordinario per le chiamate dei professori di II fascia, il reclutamento straordinario dei ricercatori di tipo “b” e la chiamata dei professori di I fascia. Per quanto riguarda la quota libera, la quota base ha risentito dell’introduzione del costo standard per studente in corso e quella premiale è stata ripartita perlopiù in base a indicatori che tendono ad allinearsi all’obiettivo primario della crescita del livello d’internazionalizzazione del sistema educativo e della ricerca. È da rilevare – tristemente, direi -, inoltre, che il peso specifico della Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) su alcuni indicatori è nettamente superiore a quello della valutazione della didattica, che pure dovrebbe continuare a rappresentare parte significativa della mission del Sistema universitario.

In questo contesto, è da registrare una sensibile diminuzione, negli ultimi anni, delle spese delle università statali (per più della metà dovute alla voce “personale”), che sono comunque calate in seguito alle politiche restrittive che hanno posto limiti al turn over e all’incremento delle retribuzioni.

La nuova disciplina per la programmazione del fabbisogno del personale e per il reclutamento di docenti e ricercatori ha, dunque, ancora ridimensionato l’autonomia decisionale degli atenei, che oggi possono avvalersi, a tale scopo, delle risorse disponibili, corrispondenti a una quota della spesa relativa al personale cessato dal servizio nell’anno precedente: la suddetta quota, com’è noto, è assegnata dal MIUR in termini di “punti organico”. Nei primi tre anni, dal 2010 al 2013, le chiamate hanno riguardato coloro che avevano conseguito l’idoneità ai sensi della precedente legge n. 210 del 1998; dal 2014 in poi, sono, invece, aumentate le chiamate relative ai possessori di Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN). Riguardo a questi ultimi, però, nonostante fosse stata prevista una riserva di almeno un quinto dei posti disponibili di professore di ruolo per la chiamata2 di esterni (ovvero studiosi non affiliati alle università, ma che hanno conseguito risultati scientifici significativi, sebbene al di fuori delle stesse o in altre istituzioni), molto più numerose sono risultate le chiamate (come upgrade, quindi di interni) dei ricercatori a tempo indeterminato e dei professori di II fascia sempre in possesso di abilitazione, anche grazie all’estensione a docenti e ricercatori già in servizio presso gli atenei della procedura agevolata pensata per i ricercatori di tipo “b”. In tal modo, l’Università ha spesso perso fruttuose occasioni per aprirsi a preziose risorse esterne. Se si considera, poi, che è stato talora superato il vincolo massimo della metà delle chiamate relative a personale già in servizio nell’università che bandisce i posti, si può facilmente dedurre come e perché gli esterni fatichino ancora a trovare spazio in Accademia. E questo indipendentemente dalle questioni della cooptazione o dei passati scandali legati alle varie parentopoli nostrane, cui la Legge Gelmini ha posto un freno, imponendo al reclutamento dei docenti dei precisi limiti che, però, dovrebbero essere esplicitamente estesi, per par condicio, a tutta la Pubblica Amministrazione.

Varie sono le soluzioni prospettate per risolvere la questione degli abilitati che ancora non sono stati reclutati: se quella della graduatoria nazionale dalla quale attingere all’occorrenza andrebbe definita meglio ˗ magari prevedendo, con una modifica coraggiosa all’attuale procedura, l’assegnazione di un punteggio che tenga conto della rilevanza delle pubblicazioni, dei titoli, delle attività di ricerca, del conseguimento di premi, della partecipazione a comitati scientifici etc., contestualmente al riconoscimento dell’idoneità ˗, di certo proseguendo solo con i concorsi locali si condanna una cospicua fetta degli esterni a restare al di fuori del Sistema universitario. Senza contare il fatto che sarebbe giusto prorogare automaticamente la durata dell’Abilitazione stessa, magari anche fissando un numero minimo annuale (o, più realisticamente, biennale) di pubblicazioni, uscite le quali il candidato possa dimostrare di aver continuato fruttuosamente a studiare, fare ricerca, scrivere: quindi, secondo la logica imperante, a “produrre”.

Quanto ai ricercatori, l’introduzione delle due figure di ricercatore a tempo determinato, di tipo “a” (con contratto triennale, prorogabile di due anni) o “b” (con contratto triennale non rinnovabile, ma potenzialmente strutturabile come professore associato, se in possesso dell’Abilitazione Scientifica Nazionale, grazie alla cosiddetta tenure-track all’italiana), ha prodotto, comunque, un aumento dell’età media di accesso ai ruoli di professore universitario, aggravando la già dolente piaga del precariato nell’ambito della ricerca. Pertanto, forse sarebbe giusto mantenere solo la figura del ricercatore di tipo “b”, attribuendo contestualmente maggior valore agli assegni di ricerca per coprire esigenze di durata predefinita.

Riguardo alle chiamate dirette di professori e ricercatori, si evidenzia che la loro esiguità aveva indotto a istituire, in via sperimentale (con una misura introdotta dalla legge di stabilità del 2016), il cosiddetto “Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta”, per il reclutamento di 500 professori di I e II fascia, non bene accolto dal mondo accademico e mai decollato. In seguito, la manovra correttiva dell’aprile 2017 e la legge di bilancio hanno progressivamente ridotto e poi spostato anche le risorse del FFABR (“Fondo di Finanziamento delle Attività Base di Ricerca”), destinate ai ricercatori (e per un 25% agli associati) per attività di ricerca e di formazione, sulle borse di studio degli studenti e sull’aumento di quelle di dottorato.

La composizione “a clessidra” del corpo docente nella fase precedente alla riforma (molti ordinari, pochi associati, molti ricercatori) si è, in sintesi, in questi anni evoluta in una forma quasi “a piramide”, che ultimamente privilegia la fascia intermedia dei docenti (teoricamente) più giovani ai danni della base dei ricercatori. Resta ancora da valutare se abbia sempre senso mantenere le due fasce di professori, invece di unificare la funzione docente, distinguendola nettamente da quella del ricercatore: le due attitudini, infatti, non sempre coesistono in un unico studioso.

L’offerta formativa programmata dagli atenei si sostiene, però, ancora molto sulla figura precaria del docente a contratto, che, invece, avrebbe dovuto costituire un’eccezione all’interno del sistema e che, di fatto, ha gli stessi oneri di uno strutturato (ore di lezione, ore di ricevimento, sessioni di esami, tesi e sessioni di laurea etc.) senza avere un adeguato riconoscimento almeno economico del proprio lavoro, specie nei casi di contratti gratuiti in qualità di “esperti di alta qualificazione” previsti dall’art. 23, comma 1 della Legge Gelmini.

In flessione, al contrario, il personale tecnico-amministrativo, oggigiorno soggetto a valutazione della performance secondo criteri di premialità e merito, per il quale ci si augura che vengano previsti un reclutamento sempre più mirato, sulla base delle competenze, e una formazione continua e ad ampio raggio, in un’epoca che tanto sponsorizza il lifelong learning (o apprendimento permanente).

Dai dati attualmente a disposizione si può evincere che circa il 90% degli studenti iscritti in Italia frequenta università statali, attestandosi, dunque, le non statali (comprese le telematiche) al 10%: positivo, senza dubbio, è stato l’incremento delle immatricolazioni registrabile negli ultimi anni. Nonostante ciò, l’offerta formativa è stata razionalizzata, con una flessione del numero dei corsi di studio, e si è (opportunamente) ridotto il numero dei comuni che ospitano sedi decentrate, anche grazie all’introduzione dell’accreditamento iniziale di sedi e corsi di studio (per i quali sono stati individuati requisiti minimi necessari), ispirato sempre a criteri di efficienza ed efficacia che hanno, però, ulteriormente mortificato l’autonomia decisionale degli atenei.

Oggigiorno si punta molto all’internazionalizzazione anche sul piano dell’offerta formativa, che è in crescita (per quanto riguarda corsi impartiti interamente, o non del tutto, in lingua inglese, e convenzioni con atenei esteri per il rilascio del titolo doppio o congiunto), ma che ancora va potenziata. La Legge ha introdotto anche un sistema di accreditamento periodico e uno di valutazione, assicurazione della qualità, dell’efficienza e dell’efficacia della didattica e della ricerca (AVA), affidato, all’esterno, all’ANVUR, potenziando al contempo le attività di autovalutazione degli atenei (demandate ai Nuclei di Valutazione interni).

Rilevato che il numero dei laureati è sicuramente in aumento, permangono, purtroppo, le difficoltà di inserimento nel mondo del lavoro, per ovviare (in parte) alle quali sono stati pensati, oltre a stage e tirocini curriculari, servizi di Job placement rivolti a laureandi e a neolaureati.

Tra gli interventi per il diritto allo studio, da ricordare, nel 2017, l’incremento del FIS (Fondo Integrativo Statale), che finanzia borse di studio e prestiti d’onore; non ancora operante è, invece, la Fondazione per il merito, e tuttora insoddisfacente l’offerta di servizi abitativi (posti alloggio in collegi universitari, residenze).

La Commissione Europea, nel recente Country report del 2017, ha evidenziato che gli investimenti in Ricerca e Sviluppo (R&S) in Italia sono ancora di livello inferiore a quello della media UE, nonostante gli interventi messi in atto per colmare le lacune e assottigliare il divario fra il nostro Paese e gli altri paesi europei in termini di innovazione. Si ricordi che le risorse finanziarie destinate alla ricerca di base, provenienti dal Fondo per gli Investimenti nella Ricerca Scientifica e Tecnologica (FIRST), non sono state più riconfermate dal 2010 e hanno permesso di finanziare solamente i PRIN (i Progetti di Ricerca di Interesse Nazionale).

La Legge 240 ha attribuito all’ANVUR anche il sistema di accreditamento e valutazione dei corsi di dottorato, che in precedenza era affidato agli atenei: il numero degli stessi si è fortemente contratto3, specie per quanto concerne i posti senza borsa (il che non appare, nel complesso, negativo, anche nella prospettiva di una giusta valorizzazione economica del lavoro intellettuale e delle attività di ricerca in primis). Aumenta, invece, il numero degli assegnisti, altre figure di precari (come i dottorandi, spesso neanche rappresentate presso gli organi di governo universitari e presso il Consiglio Universitario Nazionale). È da sottolineare anche come i finanziamenti dei progetti di ricerca provengano sempre meno da risorse statali e sempre più dalla partecipazione a bandi europei e da contributi di privati (specie per quanto riguarda il conto terzi): PRIN, FIRB e progetti finanziati dalle Regioni prevedono, infatti, importi inferiori.

Fra le attività di trasferimento tecnologico, si possono ricordare gli spin-off, che, però, hanno dimostrato scarse capacità di crescita; in controtendenza, invece, le start-up.

Il Fondo di Finanziamento Ordinario, dunque, resta la fondamentale entrata degli atenei: dovrebbe promuovere il merito, sanzionare comportamenti non virtuosi ma anche riequilibrare situazioni di dissesto o sottofinanziamento. A tal fine, è necessario che si definiscano al meglio una quota di finanziamento stabile, utile al funzionamento del sistema, e una premiale da destinare, invece, alla promozione del merito. E sarebbe opportuno che agli atenei che si sono saputi autoregolamentare e hanno conseguito la stabilità del bilancio, a seguito di una valutazione ex post, venisse riconosciuta una maggiore possibilità di sperimentare autonomamente diversi modelli organizzativi. In fondo, in questi anni quasi tutte le università italiane hanno dimostrato impegno e tenacia nel perseguire il risanamento, e questo sforzo diffuso andrebbe comunque premiato, riconoscendo loro nuove risorse.

Grazie al monitoraggio sulla gestione finanziaria e contabile degli atenei condotto dalla Corte dei conti anche attraverso le sue articolazioni regionali, sarà, in futuro, possibile individuare le best practices da proporre come modello alle università che evidenziano maggiori criticità e ritardi nell’adeguamento4.

Detto ciò, altre considerazioni vanno fatte sul sistema universitario (e non); ad esempio, quella sulla presenza delle donne (anche in azienda) in ruoli di vertice, che, grazie all’obbligo imposto dalla legge, è di certo aumentata, ma che rivela ancora delle forti criticità: per il livello tuttora inferiore di guadagno delle donne rispetto ai colleghi maschi, e per i ruoli in cui sono inquadrate, in maggior parte cariche di vigilanza o di controllo più che di reale potere. Inoltre, ancora oggi i tempi di lavoro non tengono nella debita considerazione la maternità, e il welfare è da ridefinire.

Non si può neanche trascurare il problema della “novella questione meridionale” che si è riproposta in questi anni e che ultimamente è stata accentuata dall’attribuzione di risorse aggiuntive in misura prevalente alle università del Nord rispetto a quelle del Centro e soprattutto rispetto agli atenei del Sud: per contrastare le disuguaglianze, appare quanto mai necessario un intervento statale a sostegno delle università meridionali che dimostrino di impegnarsi nella direzione del risanamento. Senza trascurare il fatto che il virtuoso risanamento non può restare l’unico obiettivo, in quanto gli atenei devono essere anche incoraggiati a investire in innovazione e a spendere completamente le risorse che provengono dai bandi europei, ad esempio tramite la penalizzazione per chi omette di utilizzarle al meglio, disperdendo, di fatto, soldi pubblici che potrebbero alimentare una ripresa o una crescita. Il risparmio non può essere l’unica modalità di approccio alle risorse per un’università: diversamente, tali istituzioni non potranno mai rappresentare un volano culturale, economico e sociale per il Paese5.

Ci si auspica che nell’Università del futuro si tenga conto in egual modo sia della didattica sia della sponsorizzazione della ricerca e della promozione dell’innovazione tecnologica; inoltre, in considerazione dell’importanza della cosiddetta Terza Missione dell’Università, che dovrebbe, allo stesso tempo, farsi polo di attrazione per le risorse intellettuali del territorio circostante e promuovere l’apertura alle diverse realtà esterne in un fruttuoso scambio biunivoco, è giusto riflettere, in un periodo di crisi come quello attuale, con un occhio alle tante situazioni di povertà, miseria e disagio, di violenza e sopraffazione che purtroppo affollano tristemente le pagine di cronaca dei nostri quotidiani e dettano l’agenda di telegiornali e mezzi d’informazione anche telematici, sul ruolo che l’Università può avere al riguardo. La considerazione di tali realtà di sofferenza non dovrebbe, infatti, rimanere astratta, ma tradursi in un concreto impegno per favorire un radicale cambiamento di cui da più parti si avverte, ormai, l’esigenza: di certo, l’Università, in quanto Ente per eccellenza preposto alla formazione e alla ricerca, può offrire un rilevante contributo in tal senso.

Se, infatti, è vero che la scuola è la prima istituzione deputata all’istruzione quale strumento di accoglienza e integrazione, e che risulta di certo meritevole l’opera che i docenti delle scuole primarie e secondarie svolgono ogni giorno, in realtà spesso “di frontiera”, per colmare al meglio le lacune culturali dei discenti italiani e non, è altrettanto innegabile che l’Università può fiancheggiare e supportare i docenti in questa vera e propria “battaglia di civiltà”, formando efficacemente i formatori e favorendo l’affermarsi di una mentalità aperta al dialogo interculturale e alla multiculturalità, al rispetto delle radici storico-religiose di ogni popolo, alla conoscenza e alla profonda comprensione delle ragioni del Diverso.

In tal senso, l’opportuna sollecitazione verso l’Internazionalizzazione, che negli ultimi anni ricorre con costanza anche nei programmi ministeriali, potrebbe, forse, essere oggi declinata in una duplice modalità: non solo nel progressivo adeguamento del nostro sistema formativo e di ricerca a standard più “elevati” e competitivi, come caldeggiato continuamente da più parti, ma anche nell’offerta generosa della nostra collaborazione e cooperazione ad atenei che si trovano in condizioni ambientali e strutturali più svantaggiate rispetto alle nostre.

L’attrazione dei cosiddetti “cervelli” stranieri dev’essere, sì, finalizzata all’ulteriore modernizzazione dei nostri processi di ricerca e all’ottimizzazione delle nostre risorse in termini di innovazione, ma forse può essere assai utile anche alla finalità di diffondere, tramite loro, consolidati modelli ed efficaci metodi di studio all’estero, di esportare eccellenza, e non soltanto in realtà economicamente vincenti. Non solo al fine di crescere: ma per sostenere altri nella crescita.

L’Istituzione Università, in conclusione, deve poter offrire un prezioso contributo ˗ inestimabile ˗ anche alla riduzione delle sperequazioni culturali e tecnologiche che in parte causano gli attuali squilibri fra le varie aree geografiche del pianeta: in tal senso, potrebbe acquisire, in futuro, un ruolo “politico” di primaria importanza.

La Conoscenza è potere: e, in futuro, lo sarà sempre di più. La scuola e l’Università devono alimentare il sapere critico e aiutare i giovani, i “cittadini del mondo” di domani, a sviluppare autonomia di pensiero tramite l’acquisizione di duttili metodi di studio e approfondimento spendibili in ogni ambito della loro esistenza.

  1. Cfr. C. Barbati, Quella fiducia che serve agli atenei, in «Il Sole 24 Ore», 27 luglio 2017.
  2. Cfr. al riguardo A. Bellavista, Il reclutamento dei professori e dei ricercatori universitari dopo la legge “Gelmini”, in ROARS, 21 ottobre 2012; cfr. la URL: https://www.roars.it/online/il-reclutamento-dei-professori-e-dei-ricercatori-universitari-dopo-la-legge-gelmini/.
  3. Dalla VII Indagine ADI su dottorato e post-doc presentata a Roma il 5 dicembre 2017 emerge una sconfortante diminuzione del 41,6% dei complessivi posti di dottorato negli ultimi dieci anni in Italia.
  4. Cfr. il Referto sul sistema universitario redatto dalla Corte dei conti nel novembre 2017.
  5. Cfr. R. S., Lenzi: «Università strategica per il rilancio del Paese», in «Scuola24», 15 febbraio 2017.
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